[기획칼럼]민자사업 해외 전략적 과제-⑪ PPP 프로세스(Ⅰ)이재성 경영학 박사
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PPP Guide에서는 민자사업은 식별 프로세스(Identification Phase)를 통하여 민자사업으로서 예비 검토를 마쳐야 한다고 하고 있다. 이것을 이해하기 쉽게 설명한다면, 각 국의 경제개발 계획의 일환으로서 또는 숙원사업으로서 많이 거론된 사업 중에서 민자사업으로 적합한가(Suitability)를 검토하는 것이 일차 관문이다.
민자사업으로의 적합성 검토 기준은 나라마다 정할 수 있는데 이 점이 앞에서 설명한 민자사업 관리체계의 중요성과 깊은 관련이 있다. 민자사업에 관한 일련의 법률과 제도에서 그 개념과 절차가 분명해야만 사업 실행 과정에서 부정을 예방하고 투명하게 민자사업 프로세스를 진행할 수 있기 때문이다.
예를 들면, 예비 타당성 검토 항목의 하나로서 많이 사용되는 것이 CBA(Cost/Benefit Analysis)인데, 총 사업비(Cost)보다 경제사회적 혜택(Benefit)이 더 커야 한다는 원칙이다. 이 방법을 사용하려면 사업에 소용되는 건설원가와 운전 및 정비 비용을 모두 집계하여야 하고 산출물에서 기대할 수 있는 혜택도 모두 조사해야 한다. 이것은 전문가들이 동원되어야 획득 가능한 정보 및 자료들이다. 이 자료들은 산출과정에서 정확성과 신뢰성이 보장되지 않으면 프로젝트 실패를 가져오는 일차적 원인을 제공하는 것은 분명하다.
민자사업은 소비자가 사용료를 부담하는 형태(User-Pays-PPP)와 정부가 서비스 대가를 지급하는 형태(Government-Pays-PPP)로 나누어지는데 유료 고속도로가 전자에, 병원이나 학교 등이 후자에 해당한다.
전자의 경우에는 가장 중요한 것이 소비자들의 수요(Demand)가 얼마나 될 것인가 하는 문제이다. 유로도로를 개설했는데 사용자의 숫자가 기대 이하 수준이라면 민자기업은 차입금 원리금 상환이 어렵게 된다. 다시 말해서 재무적 리스크(Financial Risk)가 존재하게 되는 것이다.
후자의 경우에는 정부가 인프라의 준공 이후에 매달 서비스 대가를 지급할 능력이 있는가 하는 것이다. 이것을 재정적 지급능력(Affordability)라고 하는데, 과거 일부 대륙에서는 이 지급능력을 고려하지 않고 동시에 많은 민자 사업을 발주하여 준공 후에, 공식적으로 시설 운영이 시작되자 매달 지급하는 서비스 대가를 지급하지 못하는 사태가 발생했다고 한다.
이러한 지급 능력을 평가하는 것이 예비타당성 검토 항목에서 중요한 위치를 차지하게 된다. 이 지급 능력의 평가와 함께 필수적으로 포함되는 평가항목으로는 금융조달이 가능할 것인가 하는 문제도 빼놓을 수 없다.
이상에서 언급된 바를 요약하면, 민자사업으로서 성공할 수 있는 조건을 갖추었는가 아닌가를 일차적으로 평가하는 예비타당성 검토가 첫 번째 프로세스이다. 이 예비타당성을 통과하여 보고서(Screening Report)가 정부의 승인을 받게 되면 두 번째 프로세스인 타당성검토 프로세스로 가게 된다.
여기서 중요한 의문이 제기될 수 있다. 사업의 타당성을 왜 두 단계로 나누어서 진행하는 가, 하는 문제이다. 이유는 분명하다. 두 번째 프로세스는 시간도 많이 걸리고 예산이 훨씬 더 많이 들기 때문에 첫 번째 프로세스에서 충분한 자격을 갖추지 못한 프로젝트는 최대한 걸러내는 것이 국가 재정을 절약하는 방안이기 때문이다.
첫 번째 프로세스를 통과한 사업은 두 번째 프로세스인 평가 단계(Appraisal Phase)로 가게 된다. 우리가 흔히 말하는 Feasibility Study를 진행하는 프로세스이다. 이 프로세스를 통과하면 공식적으로 민자사업 즉 PPP Project의 지위를 얻게 된다.
이 두 번째 프로세스는 전체적으로 여덟 가지 평가항목을 검토하게 된다. 프로젝트 자체에 대한 항목으로서, 기술적, 환경적, 법률적, 경제적 타당성을 평가하게 된다. 앞 프로세스에서 검토한 CBA를 좀 더 구체화 한 것이 경제적 타당성이다.
다음으로는 민자사업이 되기 위한 조건을 검토하는 네 가지 항목이 더 있다. 사업적 타당성(Commercial Feasibility), 재정적 타당성(Fiscal Feasibility), 사회적 타당성(Social Feasility), 그리고 투자가치 타당성(Value for Money)이 그것이다. 사업적 타당성은 민자사업에 투자하려는 주주들의 자본이익률(ROE)과 금융기관 융자 가능성(Bankability)를 동시에 보는 것이다.
이 두 번째 프로세스에서 각 평가항목이 모두 긍정적 평가를 받게 되면, 타당성검토 보고서(Feasibility Study Report)에서는 이 프로젝트는 민자사업(PPP Project)으로 타당하는 결론을 내리게 된다. 이 시점부터 이 프로젝트는 민자사업으로 공식적으로 인정받게 된다.