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국토부 뉴딜정책, '사후약방문' 피할 수 있을까

인구감소·고령화로 읍·면·동 40%가 소멸될 우려 직면

김지형 기자 | 입력 : 2018/11/23 [13:39]

▲     © 김지형

[국토매일] 전국적으로 인구감소 지역이 증가하고 있는 가운데 특히 지방 중소도시는 인구감소·고령화 등에 따른 도시 축소 및 소멸위기가 대두되고 있다. 국토연구원 발표에 따르면 향후 30년 내 84개 시·군·구 37%와 1383개 읍·면·동 40%가 소멸될 우려에 직면했다. 최근 통계청은 우리나라 생산가능 인구가 저출산·고령화 등의 여파로 2016년 3763만명을 정점으로 감소하고 있으며, 고령인구는 2015년 전체 인구의 12.8%인 654만명에서 2025년과 2030년 각각 1000만명과 1295만명으로 증가할 것이라고 전망했다. 이는 우리 전체 인구의 24.5%에 해당한다. 일각에서는 2030년 우리 인구의 30~40%가 고령화에 접어들어 초고령화 사회가 될 것이라는 비관론도 있다.


문제는 이러한 고령화·인구감소 현상이 우리나라 저성장의 저변에 깔려있다는 것이다. 저성장으로 인해 2016~2020년 우리 경제의 잠재성장률은 2%대로 하락할 예정이며, 올해와 내년 최악의 경우 2.5~2.6%로 성장률이 떨어질 것이란 우려가 일각에서 제기되고 있다. 문재인 정부 들어 내수침체 등으로 경제가 회복되지 못하면 '더블딥' 현상으로, 경제 성장률은 2%대를 테스트할 수 있을 것이란 관측도 있다. 이러한 경기침체 요인과 맞물려 도시지역의 사회·경제·물리적 쇠퇴도 심각한 조짐을 나타내고 있다. 3500여개 읍·면·동 중 2013년 2239개가 쇠퇴현상을 보였지만 이는 2016년 2300곳으로 확대될 것으로 예상되고 있다. 특히 인구가 현저히 감소하는 읍·면·동 비율이 지난 2013년 73.8%에서 2014년과 2016년 각각 79.4%와 80.2%로 급등한 상태다.


이와 관련 한 경제전문가는 "우리 경제가 침체에서 아직 회복되지 못하고 있다"면서 "베이비붐 세대의 고령화와 경기침체에 따른 가처분소득 감소, 고용 침체 등으로 구조적인 병을 앓고 있다. 이는 일본의 1997년도의 '데자뷰'"라고 평가했다.


그는 "부동산 시장의 경우 서울과 경기도 일부 투기과열지구를 제외한 나머지 지역, 특히 지방과의 양극화가 심각한 상황"이라면서 "IMF 이후 지속되고 있는 소득양극화, 소득 뿐 아니라 부동산 측면에서도 도·농 격차 및 지방과 서울의 양극화를 해결하지 못하면 국토부 뉴딜정책도 '사후약방문'이 될 우려가 높다, 뉴딜 정책의 성공을 위해서는 BH와 국토부 등 정책결정자를 위한 정확한 데이터가 중요하다면서, 하지만 고용과 부동산 지표 등의 왜곡이 심각한 상태"라고 질타했다.


건축물 노후화가 대도시에서 확산되고 있으며, 쇠퇴한 지역의 일자리 감소도 심각한 상태로 삶의 질 또한 선진국에 비해 낮은 수준이다. 인구 감소, 도시 외곽 개발 중점 정책으로 인해 빈집 등 유휴·방치 부동산이 대도시와 중소도시, 농·어촌지역 내 증가 추세이며, 지역 간 일자리 격차도 커서 일자리가 감소한 지역이 쇠퇴한 지역에 많이 존재하고 있다. 일자리 감소 비율은 읍·면·동 기준으로 쇠퇴지역은 총 2253곳 중 643곳인 28.5%가 급감했지만, 미쇠퇴지역에서는 1190곳 중 135곳 12.4%가 감소했다. 해당 지역 주택과 생활인프라가 노후화되면 일자리 감소도 동조 현상을 보이고 있는 것이다.


특히 그간 도시외곽 개발 중심의 확장적 정책에 따라 도시 내 환경의 질이 낮고 거주지 유형에 따라 생활인프라 격차도 큰 것으로 조사됐다. OECD(경제협력개발기구)의 삶의 질 지표 중 도시와 관련 있는 6개 부문을 기준으로 4개 부문에서 한국의 삶의 질 만족도가 OECD 평균보다 낮은 수준으로 분석된 게 이를 반증하고 있다.


낮은 삶의 질의 원흉 중 하나는 건축물의 노후화다. 대도시의 건축물 노후화는 85%에 달하며 노후 건축물이 증가하는 읍·면·동 비율은 지난 2013년 60%에서 지난 2016년 70%로 상승했다. 전국 빈집 수는 95년 약 3.6만호(4%)에서 2015년 100만호 이상(6.5%)으로 상승했다.


물리적 쇠퇴지역 비율은 광역시의 경우 2013년 76%에서 2016년 85% 급증했고, 도(道) 차원에서도 2013년 52%에서 2016년 62%로 높아졌다. 2008년 글로벌 금융위기에 연이은 지난(至難)한 경기침체에 따른 가처분소득 등의 축소로 인해 국내 부동산 노후화에 파급력을 미친 것으로 분석되고 있다.


이 가운데 2008년 글로벌 금융위기 이후 국내 부동산경기도 침체 기미에서 회복되지 못하자 도시재생에 대한 관심이 증가했으며 이후 '도시재생법(2013년)'이 제정됐고 현재 선도·일반사업이 추진되고 있다.


그러나 기존 도시재생 사업은 재생계획 수립 중심으로 추진돼 주민의 체감도가 낮고 정부지원도 미흡한 실정이다. 2013년 이후 3년간 46곳이 지정됐고 1500억원 수준의 예산이 찔끔 투입되는 것에 그쳤다. 계획이 수립되더라도 즉시 착수가 어려워 주민들이 체감하기 어려운 문제점이 있는 가운데 낮은 사업성, 이해관계의 복잡성으로 사업 추진 자체가 원활하게 이뤄지지 않은 점도 맹점으로 제기됐다. 이를 반증하듯 이 기간 3488개의 읍·면·동의 66%인 2300곳이 쇠퇴지역으로 분류됐고 이는 2013년 2239개에서 확대 추세로 나타나고 있다.


이로 인해 '도시재생 뉴딜정책 로드맵(2017년 3월)'이 도입됐고 국가적 문제가 되고 있는 도시 쇠퇴에 대응하여 지역 주도로 도시 공간을 혁신하고 일자리를 창출하는 정책이 추진되고 있다. 문재인 정부 들어 도시재생 뉴딜정책은 100대 국정과제에도 포함됐다.


국토부는 문재인 정부 첫해인 2017년 시범사업 68곳을 선정했으며, 올해에는 99곳의 뉴딜사업을 선정했다. 2018년부터 본격적으로 뉴딜사업을 추진하기 전에 5년 간의 추진전략 및 계획인 로드맵을 수립한 상태다. 현재 계획상 99곳의 사업비(국비·지방비·공공기관투자·민간투자·기금활용 등)는 7조 9111억원 규모이며, 이중 국비(마중물 사업비)는 9738억원 수준이다. 2017년 시범사업으로 선정된 68곳에는 향후 5년 동안 약 50조원이 투입될 것으로 알려졌다. 다만, 이번 뉴딜사업에 포함된 서울시의 경우, 일부 지역이 투기지역으로 추가 지정되는 등 부동산 시장이 이상과열현상이 나타나고 있는 것을 감안해 중·대규모 사업에서 배제했다. 나머지 소규모 사업 7곳도 향후 부동산 과열 조짐이 있으면 활성화계획 승인을 보류하거나 사업 시기를 재조정하거나 선정을 취소하기로 한다는 조건을 달았다.


작년 8월부터 LH와 국토연구원은 기초연구에 착수했으며 지자체·관련전문가·관계 부처 등을 대상으로 정책방향에 대한 의견 수렴을 2017년 9월에서 2018년 2월까지 실시했다.


2018년 하반기 뉴딜 로드맵을 반영하여 도시재생법 및 10년 단위의 국가도시 재생전략인 '국가도시재생기본방침'을 정비하기도 했다.


뉴딜로드맵의 3대 추진전략은 ▲도시공간 혁신 ▲도시재생 경제 활성화 ▲주민과 지역 주도이며, 5대 추진과제는 ▲노후 저층주거지의 주거환경 정비 ▲구도심을 혁신거점으로 조성 ▲도시재생 경제조직 활성화 및 민간참여 유도 ▲풀뿌리 도시재생 거버넌스 구축 ▲상가 내몰림(젠트리피케이션) 현상에 선제적 대응이다.


이를 통해 국토부와 지자체는 ▲삶의 질 향상 ▲도시활력 회복 ▲일자리 창출 ▲공동체 회복 및 사회통합을 목표로 제시하고 있다.


도시공간 혁신전략을 통한 삶의 질 향상 및 도시활력 회복은 주거환경이 열악한 노후 저층주거지를 정비하고, 쇠퇴한 구도심을 지역의 혁신거점으로 재생하여 도시공간을 혁신하는 것을 골자로 하고 있다. 저층주거지는 기초생활인프라의 접근성이 낮으며, 아파트 거주 가구에 비해 생활인프라 만족도가 낮고 그 격차는 증가 추세다. 수도권 내 최단거리 주민센터에서 1km이내 입지하는 단독주택은 1.73%, 아파트는 88.3%로 집계됐다.


생활편의시설 만족도 조사에 따르면, 단독·연립·다세대주택과 아파트의 경우 2006년 각각 56.9%와 69.0%를 기록했지만 2016년 조사에서는 각각 67.1%와 81.2%로 집계됐다. 생활만족도 결과가 2016년 12.1%에서 2016년 14.1%로 차이가 벌어진 것이다.


이는 인구감소, 노후화로 도시쇠퇴 및 축소 현상이 심각한 상황이고 지역 간 및 지역 내 일자리, 삶의 질의 양극화가 심화됐기 때문인 것으로 풀이되고 있다.


이 때문에 정부는 지역 혁심 거점 조성을 2022년까지 200곳 이상 선정하고 저층주거지의 주거만족도를 지난 2016년 67%에서 2022년 75%까지 높여나갈 계획이다.


도시재생 뉴딜은 노후주거지와 쇠퇴한 구도심을 지역 주도로 활성화하여 도시 경쟁력을 높이고 일자리를 만드는 국가적 도시혁신 사업이다. 거주 환경이 열악한 노후 주거지를 정비하여 기초 생활인프라를 구축하고, 저렴한 공정임대주택 공급을 지원할 계획이다.


이를 위해 (생활인프라)저층주거지에 마을도서관·커뮤니티시설 등 선진국 수준의 생활인프라를 확충하기 위한 국가최저기준 정비·지원할 방침이다. 주택도시 기금융자, 통합지원센터 설립 등 공적지원을 강화하여 자율주택 및 가로주택 등 소규모 정비사업을 활성화할 것으로 전해졌다.


특히 주민이 원하는 생활편의 서비스를 공동 구매·관리하는 마을관리 협동조합을 활성화하고 공적임대주택의 공급도 확대할 예정이다.


노후 저층 주가지 거주민은 대부분 저소득층 또는 세입자로 전면철거를 실시하는 경우, 주거 내몰림 현상이 큰 우려다. 이로 인해 주거 내몰림 없는 주택정비, 선진국 수준의 기본 생활인프라 공급을 통해 저층 노후주거지의 삶의 질 개선을 유도할 방침이다. 이를 위해 저소득층 집주인이 원거주지에서 내몰리지 않도록 전면 철거를 지양하고, 현지 개발방식(소규모 정비사업)으로 추진할 예정이다.


정부는 이를 위해 국토교통형 예비사회적기업을 2022년까지 250개 이상 육성할 계획이다.


주민과 지역 주도 전략은 공동체 회복 및 사회통합에 기여를 목표로 하고 있다. 지역의 도시재생 역량 강화 및 참여기반 구축을 통해 상향식의 거버넌스 활성화, 내몰림 현상에 선제적으로 대응하여 상생을 유도할 방침이다. 특히 도시재생지원센터 300곳 이상을 설치하고, 내몰림 예상지역의 상생을 위해 공공임대상가를 100여곳 이상 설립할 계획이다.


기존 거주자의 내몰림 부작용 완화(뉴딜형 매입임대주택)하고 뉴딜사업지역에 공급되는 공적임대주택을 집중적으로 관리하기 위해 LH 및 지방공기업을 통한 지원도 확대할 방침이다.


LH가 주택을 매입하며 지역의 여건을 잘 아는 지방공기업에 임대하면 지방공기업이 기존거주자 등에게 재임대하는 방식을 도입 검토할 예정이다.


아울러, 도시재생 경제활성화 전략은 일자리 창출을 목표로 하고 있다. 도시재생 경제조직과 민간의 비즈니스모델을 발굴하고 지원하여 도시재생 경제 생태계를 활성화하고 일자리를 창출할 계획이다.


뉴딜사업지에서 뉴딜형 매입임대주택 사업에 참여하는 집주인(매도자)에게 특별분양권 부여 등 인센티브도 강화할 것으로 알려졌다.


(재정착 유도)재정착률 제고를 위해 기존 임차인에게 소규모 정비사업에서 공급되는 공적임대주택의 우선 입주권을 부여할 방침이다.


구도심에 창업·주거·문화 등이 복합된 혁신공간을 조성하고 교통접근성도 개선할 예정이다. 경제·생활 인프라를 지역 거점에 집중시키고 교통 접근성을 제고해 전 국민의 삶의 질 향상을 유도할 방침이다.


이를 위해 도심 내 창업공간, 청년임대주택, 각종 공공서비스 지원센터 등이 연계된 복합 앵커시설(도시재생 어울림플랫폼) 조성(2018년부터 연 20곳 이상) 첨단산업단지를 연계·활용하여 산업·주거·상업 등 복합기능 유치(2019년 3곳), 국·공유지, 폐교 등을 활용해 복합문화공간을 조성할 계획이다.


아울러, 역사·문화재생, 건축·경관재생, 지역상관 재생, 농어촌 재생 등을 국토부는 관계부처와 협업하여 추진할 것으로 전해졌다. 국토부는 문화체육부와 문화재청 등과 역사문화공간 조성사업 및 문화도시 조성사업 등을 뉴딜사업과 연계해 구도심의 문화자원·유산을 거점으로 지역을 재생할 것으로 전해졌다.


역사·문화적 가치가 높은 건축자산, 도시재생형 도시숲 등 경관을 활용해 구도심을 매력 있는 지역으로 재생할 예정이다. 뉴딜사업 지역의 복합기능 앵커시설(어울림플랫폼) 등을 활용하여 창원지원(청년몰·청년상인 등)을 실시할 예정이다.


여성친화도시 사업(여가부)과 뉴딜사업을 연계해 여성·아동·가족 친화형 도시재생도 추진할 것으로 전해졌다.


주민들의 참여를 통해 도출한 도시문제를 체감형 스마트 기술을 활용하여 해결하는 스마트 시티형 도시재생을 뉴딜사업 전반으로 확산할 예정이다. 또한 도시재생지원센터에 대한 정부지원을 강화하여 센터를 중심으로 주민 갈등관리 등 거버넌스 운영을 위해 2022년까지 300곳이상 도시재생지원센터를 마련할 예정이다. 도시재생지원센트의 통합플랫폼 모델 제시하고 지역 내 다양한 주민 서비스의 통합플랫폼으로 활용할 것으로 전해졌다.


정부는 국비 8000억원, 지방비 5000억원을 뉴딜사업에 투입하고 각 부처의 재생관련사업 7000억원을 재생지역에 집중 연계해 연 평균 2조원을 뉴딜사업에 지원할 계획이다. 지자체, 공기업, 민간이 적극적으로 뉴딜사업에 참여할 수 있도록 다양한 도시재생 사업에 마중물 역할로서 기금 지원 방안도 마련 중이다. 연 평균 3조원 수준으로 공기업의 뉴딜참여 활성화를 유도할 방침이며, 주택·도시개발 관련 공기업(LH·지방공사 등)뿐 아니라 교통·문화 등 다양한 공기업의 적극적인 참여를 유도할 방침이다. 지방공기업도 리츠의 자산관리회사(AMC) 역할을 수행할 수 있도록 허용하여 지역특화 사업모델 창출, 간접투자 확대할 예정이며, 지방 공유지를 활용한 사업 추진 시 LH와 컨소시엄을 유도하여 공동 AMC를 수행하는 등 지방공기업의 역량강화도 지원할 계획이다.


도시재생활성화 특별법 개정안을 발의한 한 정치권 관계자는 이번 개정안을 통해 ▲도시재생혁신지구 제도를 신설해 산업, 상업, 주거, 복지, 행정 등의 주요기능이 집적된 지역의 활력거점을 조성하고 ▲도시재생총괄사업관리자 제도를 도입해 도시재생사업에 공기업의 참여를 확대하고 ▲도시재생사업의 범위를 활성화 지역에 한정하지 않고 그 주변에서 시행하는 유사한 사업을 재생사업으로 인정하고 ▲도시재생사업에 대하여 국유재산·공유재산의 처분에 대한 임대기간 연장, 임대비용의 감면, 영구시설물 축조 및 양여 등에 관한 특례를 부여하는 도시재생특별법 개정안을 발의했다고 밝혔다.


정치권의 한 중진의원은 "도시재생별 개정안을 통해, 계획수립단계부터 지지부진한 도시재생사업을 조속히 추진할 수 있도록 할 것"이라면서 "주민이 체감 가능한 지역의 활성화, 관련 일자리의 창출, 재생사업의 신속한 추진이라는 세 마리 토끼를 잡을 것"이라고 개정 취지를 강조했다.

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