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[기획] SOC 예산-적정 수준은?

“국민 복지를 위한 SOC 예산…양적·질적 확충 절박”

변완영 기자 | 기사입력 2017/10/17 [15:11]

[기획] SOC 예산-적정 수준은?

“국민 복지를 위한 SOC 예산…양적·질적 확충 절박”

변완영 기자 | 입력 : 2017/10/17 [15:11]

SOC 투자의 변곡점…생활기반형 투자로 패러다임 전환

“국민 기본생활 향상과 복지 위한 SOC 지속 투자 필요”

“객관적이고 공정한 연구 선행 돼야”

 

▲ 10월11일 국회의원회관 대회의실에서 대건협이 주관하는 "SOC투자 정상화를 위한 긴급 토론회"에서 토론자들이 열띤 토론을 하고 있다.     © 변완영 기자

 

[국토매일-변완영 기자] 사회간접자본(SOC)인 도로, 항만, 공항, 철도 등 교통시설에 대한 투자는 경제활동을 뒷받침해주고, ‘삶의 질’을 제고하는 중요하고 핵심적인 기능을 한다. 하지만 이런 SOC 예산이 변곡점을 맞이했다.

 

현 정부는 2017년부터 2021년 총 예산은 400조에서 500조원으로 증가(연평균 증가율 5.8%)하는 반면 SOC예산은 22조원에서 16조원으로 연평균 7.5% 삭감하기로 했다. 이에 따라 SOC예산/총예산 비중은 2017년 5.5%에서 2021년 3.3%로 감소할 전망이다.

 

대한건설협회가 주관하는 “SOC투자 정상화를 위한 긴급토론회”(이하 토론회)가 지난 11일 국회의원회관 대회의실에서 있었다. 이날 토론회에서 나온 정부와 업계의 입장을 중심으로 어떻게 차이가 나는지 분석 · 정리해 보았다.

 

#1 SOC 스톡, 우리나라는 과연 선진국 수준인가?

"선진국수준 · 질적 패러다임 전환 필요" vs "지표상으로 선진국 대비 낮은 수준”

 

내년 SOC 예산은 17조7천억원으로 올해 22조1천억원 보다 20% 가량이 줄어든다. 정부안대로 확정되면 2004년 이후 14년 만에 최저치를 기록하게 된다. 이에 대해 건설업계는 당장 “SOC 스톡(재고)이 적은 상황에서 정부가 현실인식을 제대로 못하고 있다”는 우려를 보이고 있다.

 

반면, 정부 각 부처는 이 같은 예산을 편성하면서 그간 SOC 스톡이 상당히 축적됐다고 평가한다거나 우리나라 국토면적당 고속도로 길이는 G20 주요국가 중 1위로 충분한 수준이라는 이유를 들었다. 그래서 정부는 SOC 스톡이 선진국 수준에 도달한 것으로 인식, SOC 투자를 2016년 23조7천억원에서 2020년 18조5천억원으로 5년간 연평균 6%포인트씩 감축할 계획이라고 밝힌바 있다.

 

토론회에서 박선호 국토교통부 주택토지실장은“내년 SOC 예산이 축소되지만 대규모 공공물량 감축은 없을 것이다.” 라고 축사에서 밝혔다. 참석한 건설업계 관계자들에게서는 “국토부가 현실인식을 제대로 못하고 있다”는 불만이 쏟아졌다. SOC 예산 축소를 두고 국토부와 건설업계의 시각차가 뚜렷하다는 점을 보여줬다. 

 

이처럼 SOC 스톡이 적정선에 있는 지에 대한 국토부, 건설업계의 견해차가 ‘SOC예산논쟁’의 시발점이다. 정부는 SOC 스톡이 선진국 수준에 이르렀다고 보고 이제는 SOC 양적성장이 아닌 질적 성장으로 패러다임이 변화해야한다고 입장이다.

 

손병석 국토부제1차관도 이날 토론회에서“양적확장보다는 질적 확장으로 패러다임을 바꿔야 하고, 급속히 노후화된 도로나 철도, 지진, 미세먼지 등 안전하고 쾌적한 환경으로 인프라구축이 이루어 져야한다. 또한 스마트 시티 등 4차 산업 혁명에 대비한 ‘신 성장산업’에 몰두해야한다. 새로운 SOC건설방식보다는 낡고 노후화된 시설에 집중 관리하는 방식으로 인식의 전환이 필요할 때”라고 말했다.

 

그러나 건설업계는 여전히 국내 SOC 스톡이 선진국 대비 부족하다고 보고 있다. 현대경제연구원이 발간한 ‘SOC 투자의 양적?질적 수준 판단과 시사점’이란 보고서에 따르면 한국의 도로연장은 1.06km/㎢다. 미국보다는 높지만 일본, 영국 등에 비해서는 낮다. 아울러 인구당 도로연장(2.11km/천명), 차량당 도로연장(5.6km/천대) 모두 미국, 일본, 영국, 프랑스, 독일, 스페인 등 선진국 대비 낮은 것으로 확인됐다. 

 

토론회에 참석한 유 현 남양건설 상무도 “정부가 발표한 인프라 수준은 국토면적대비 길이로 단순한 합산에 불과해 OECD 국가 중 도로5위 철도가18위이다. 모순은 질적인 평가를 간과해서 이용률이 저조한곳까지 단순합산 되었다. 실질적인 이용인구 대비로 하면 모두18위이다”라고 하면서 SOC 스톡이 결코 충분하지 않다는 반론을 제기했다. 

 

인프라의 질 개선을 위해서도 SOC 예산이 증가해야 한다는 의견도 있다. 한국은 1970년대 대규모 인프라 공급이 이뤄졌다. 이후 40년이 지난 상황에서 고령화가 급속도로 진행되고 있다. 30년이 넘는 SOC가 2600개이다. 10년이 넘게 수리하지 않으면 173%의 예산이 증가한다는 보고도 있다. 우리나라 인프라의 특성은 선진국에 비해 50년이라는 짧은 기간에 집중적으로 구축되어 조만간 집중적 노후관리 수요가 예상된다는 것이다.

 

유정복 한국교통연구원 교통본부장도“도로 퀄리티가 높아져야한다. 유지보수의 필요성이 갈수록 높아지고 있다. 미국은 이미 유지비용이 신설비용을 앞서고 있다. 선택과 집중, 질적 성장 등 투자규모보다는 방향이 중요하다. 실태를 정확히 진단하고 투자시기와 양을 판단해야한다”고 SOC에 대한 지속적인 투자와 함께 유지관리에 무게중심을 두었다.

 

한국건설산업연구원에 따르면 2026년에 이르면 전체 SOC 시설물의 21.5%가 30년 이상 고령화에 직면하게 된다. 아울러 전국 11만6768개소의 시설물의 내진보강률이 2015년 기준 45.6%, 학교시설과 공공건출물의 내진보강률은 각각 23.7%, 35.8%인 상황에서 SOC 투자가 이뤄져야 한다고 전문가들은 지적한다. 

 

하지만 SOC 스톡이나 투자 적정성을 평가하는 기존 방식에 많은 문제점과 한계가 있다는 지적도 나왔다. 이상건 국토연구원 선임연구위원은 ‘한국의 사회간접자본 투자 적정성 분석연구’ 주제 발표에서 “SOC 스톡의 적정성은 어떤 국제 비교 기준을 선택하느냐에 따라 달라진다”고 밝혔다.

 

또한 지난11일 ‘한국적 특수성을 고려한 SOC 적정 투자 방향’이라는 주제발표에서도 기존 SOC 적정성 분석 방법인 설문기반방식은 인프라전문가 관점이 아닌 비즈니스커뮤니티 관점에서 소수의 경영자를 대상으로 한 한정적 평가라고 지적했다. 따라서 이 연구위원은 “SOC 물량 스톡기준의 문제점은 인프라 질적 변화 비교나 타 교통수단간의 비교 어려움, 물량이 동일해도 기능의 비교 혹은 교통처리능력의 질적 비교 등 스톡수준 추정방식은 질적인 평가가 어렵다는 한계를 가지고 있다”는 점을 꼬집었다.

 

따라서 이 연구위원은 국토 면적당 인프라 연장(㎞) 순위로 평가하면 한국이 세계 상위권일 수도 있지만, 높은 인구밀도나 좁은 국토 면적을 반영한 기준으로 평가하면 하위권에 들 수도 있다는 설명이다. 즉 ‘국가재정운용계획에서 인프라지수’를 살펴보면 G20 국가 중 국토면적당 인프라 연장순위에서 한국이 고속도로1위, 국도 3위, 철도 6위로 최상위에 랭크되지만 ‘도로업무편람에서의 인프라지수’는 OECD국가 중 국토계수당 도로밀도 국가순위에서 한국이 30위로 최하위에 랭크된다는 것이다. 그는 대안으로 우리나라 인프라가 선진국의 2∼3배나 되는 수송 부하를 감당하고 있다는 점에 착안해 인프라 부하지수 중심의 적정성 분석 방법론을 제시했다. 

 

박동규 한양대 경영학부교수는“정부나 업계모두 자신들에게 유리한 자료나 지표를 이용하고 있다. 정부나 민간이 아닌 중립적인 위치에 있는 연구기관에서 SOC기반 연구가 선행되어야 하고 이를 바탕으로 정부도 SOC에 대한 백년지대계의 생각으로 정책을 수립해야 한다”고 정부와 업계모두를 비판했다. 그래서 단지 예산축소나 이월 등 숫자를 가지고 논의할 것이 아니라 모두가 공감하는 정확한 팩트를 가지고 서로 대응해야 설득력이 있다는 것이다.

 

▲ SOC정상화 토론회에 많은 인파들이 참석해 SOC투자 정상화에 높은 관심을 보였다.     © 변완영 기자

 

#2. SOC투자가 경제성장과 일자리창출을 견인하는가?

“생활기반형 SOC 전환 필요” vs “경제성장과 고용창출 효과 무시 못해”

 

오상우 기재부 국토교통예산과장은“SOC예산은 큰 폭을 차지하지는 않다. 전체경기에는 미약하다. 건설업이 경제에 미치는 영향이 적다. 만일을 대비해서 공기업부분에 투자확대를 통해 동기부여하고, 정부가 20%내에서 주택기금 등 활용하는 등 추가 대책을 마련 중이다.”라고 말했다.

 

반면 ‘최근 SOC현황과 필요성’이라는 주제발표를 한 주원 현대경제연구원 이사는“SOC투자는 GDP의 1.9%, 고용의 2.3%를 차지한다. 토목부문은 부가가치 및 고용비중이 건축부문보다는 낮으나 GDP 비중이 비슷한 업종들에 비해 고용비중은 높아서 고용창출력이 월등하다”고 평가했다.

 

또한 2016년까지 수주에서 토목부문 증가율을 건축부문에 비해 낮은 수준을 기록했으나 2017년 상반기 수주에서는 토목부문 증가율이 다소 상승하는 추세를 보였다. 그러나 3분기 들어오면서 토목과 건축 모두 급감하는 조심을 보이고 있다는 분석이다. 따라서 주 이사는 “SOC투자는 경기안정화, 고용창출력 확대, 경제 효율성 확보, 국가경쟁력 강화, 국민의 삶의 질제고 등을 위해서 꼭 필요하다”고 언급했다.

 

박용석 한국선설산업연구원 산업정책연구실장은 ‘SOC투자정책의 기본방향’이라는 주제발표를 통해서 2016년부터 주택경기 회복에 따른 건설투자를 제외하면 우리나라경제의 성장동력은 매우 취약해 올해와 내년도 경제성장률 전망치를 3% 이하수준이라는 KDI자료를 인용했다.

 

따라서 지속적 경제성장을 위한 자본투자가 확대돼야하고 현실적으로 건설 산업은 우리경제의 버팀목 역할을 수행했다고 평가했다. 그러면서 내년도 정부 SOC 예산 감소 시 건설 산업을 포함해 국내 전 산업의 생산액 감소가 불가피하고 총 9조8천억원의 산업생산액이 감소할 것으로 추정했다.

 

아울러 SOC예산 축소 시 서민들의 일자리 축소도 불가피해 SOC 예산이 1조 줄어들 때마다 일자리는 1만4천명이 일자리를 잃게 되고, 따라서 내년도 SOC 예산이 4조4천억원 줄어들 경우 건설업종자는 6만1천여명의 일자리가 줄어들게 된다고 분석했다. 특히 건설 산업은 피고용자가 단순노무직이나 현장 기능직으로 사회취약계층인 저소득층 근로자에 대한 일자리 창출효과가 크다고 봤다.

 

이에 대해 지종철 국토부 재정담당관은“지금까지의 SOC가 경제성장을 견인하는 입장이었다면 이제는 생활을 이끌어가는 것으로 인식의 전환이 필요하다. 그래서 산업기반에서 생활기반, 복지기반으로 전향되어야 하고 SOC 투자도 이제는 변곡점에 와있다”고 주장했다. 그래서 그는 “크게3가지 방향 즉, 유지보수 및 안전, 대도시권 투자, 4차 산업혁명을 이끄는 IT, 자율주행 같은 신 성장 동력에 맞는 ‘첨단SOC'로 가야한다”고 말했다.

 

SOC 투자는 산업화 시기뿐만 아니라 현재 한국경제를 이끄는 중추적인 역할을 담당하고 있다. 따라서 사회·경제적 여건을 고려한 종합적인 SOC 투자전략 수립은 국가경제 정책의 근간을 이뤘다. 특히 교통부문에서 SOC 투자는 타 산업에 비해 생산유발 및 고용유발 효과가 크며 국민경제 활성화 및 고용안정화에도 크게 기여했다. 

 

▲ 주제발표를 하고 있는 이상건 국토연구원 연구위원     © 변완영 기자

 

#3. SOC투자와 복지는 대척점인가?

“사람중심 복지예산 늘리고 SOC 예산 줄여” vs "건설이야말로 진정한 복지"

 

문재인 정부 임기 5년 간 보건·복지·고용 분야 지출은 연 평균 9.8%씩 증가해 총지출 증가율인 5.8%를 넘어설 전망이다. 하지만 건설업계는 SOC 예산이 일자리, 국민의 삶의 질 개선과 직결되는 만큼 복지와의 상충된다고 봐선 안 된다고 주장한다. 

 

유현 남양건설 상무는“복지는 도서벽지에 사는 분이 대도시 병원에 올 수 있도록 다리를 놓아주는 것이 복지이다. 건설이야말로 진정한 복지이다”라면서 “SOC와 복지를 분리하는 시각은 잘못된 시각”이라고 했다.

 

토론회에서 좌장은 맡은 최완진 한국외국어대 법학전문대학원 교수도“교통인프라는 곧 생활이고 복지다”라고 하면서 “대도시로 접근은 용이하지만 정작 출· 퇴근 때 시내교통 혼잡도가 극심하다. 이는 심각한 스트레스를 유발한다는데 국민을 편하게 하는 것이 곧 복지 아닌가”라고 반문했다. 또한 지진, 태풍, 산사태, 가뭄 등재해 · 재난이 증가하고 있는 추세인데 이는 기존 SOC 시설에 대한 재설계 및 재축을 비롯한 유지, 보수, 개수 활동이 필요하다는 반증이다.

 

우선 국내 경제에서 SOC 예산을 필두로 한 건설투자가 차지하는 비중은 막대하다. 매 분기 건설투자는 국내총생산(GDP) 증가율의 절반가량을 차지한다. 지난 2015년부터 시작된 부동산 경기 호황으로 건설투자가 2015년부터 2년 간 3.9%, 11.8%라는 높은 증가율을 보인 덕분이다.

 

한편, 건설업계는 건설투자 위축이 문재인 정부의 국정과제이자 복지정책의 일환인 ‘소득주도 성장’의 동력상실로 이어질 것이란 우려를 나타내기도 한다. 한국은행에 따르면 건설업 고용유발계수는 10.2명이다. 산업 평균 8.7명 대비 높은 수준이다. 특히 건설업 중 토목부문 고용계수가 높은 상황에서 토목 중심 SOC 예산 축소는 건설업 취업자수 가파른 하락세를 부를 수 있다고 건설업계는 내다봤다. 취업자수 하락은 소득축소로 이어질 수밖에 없다. 결국 복지도 성장이 있어야  가능한데 경제성장이 담보되지 못한 복지는 ‘어불성설’이라는 것이다.

 

또한 주민들의 생활편익에 직접적으로 영향을 미치는 지방도와 시· 군도 및 자자체 공급이 필요한 다양한 사회기반 시설에 대한 정부역할을 중요하다. 국가지원 지방도, 국도대체우회도로, 광역도로의 경우 지자체 재원으로는 부족하고 사업철회 가능성이 크기 때문에 중앙정부의 지원이 절대적이다. 이는 지역경제 활성화 차원에서도 반드시 고려되어야 한다. 지방의 한 공사현장소장은 "최근 공공부문 발주가 줄어 공사현장도 감소하고 있다. 인력사무소에서 모집하는 일용직 노동자들도 감소하는 상황이다"고 말했다.

 

또한 SOC 예산이 삶의 질에 직결된다는 목소리도 있다. 이상건 국토연구원 선임연구원이 작성한 ‘한국적 특수성을 고려한 SOC 적정 투자방향’에 따르면 한국의 도로교통 혼잡비용은 연간 5.93%로 매년 증가하고 있다. OECD에 따르면 2016년 기준 한국의 통근시간은 다른 회원국 평균(28분) 대비 2배 긴 58분이 소요된다. OECD 국가 중 최장 수준이다. 이는 곧 복지 수준을 반영한다.  SOC 예산확대를 통한 교통 인프라 확충 필요성이 제기되는 부분이다.

 

이상건 연구원은“여타 선진국들은 SOC 예산을 확충하는 상황이다. 경제성장률 제고, 노후 인프라 개선 등을 통해 국민의 삶의 질을 개선하려는 목적”이라며 “현 정부 기조는 복지와 SOC를 상충되는 성격으로 판단하고 있지만 SOC 예산이 일자리 증대, 삶의 질 개선으로 이어지는 복지라는 점을 인식해야 한다”고 강조했다. 

 

유주현 대한건설단체총연합회장도 환영사에서“과거 금융위기 이전 건설업 비중이 국내총생산의 16%를 차지했을 정도로 건설업의존도가 높았던 스페인은 이후 건설업이 무너지면서 극심한 경제침체를 겪었다”면서“최근 미국, 유럽, 일본, 중국 등 주요 선진국들과 우리경쟁국들은 4차 산업혁명 등에 대응해 인프라 투자를 대폭 늘리고 있다”고 SOC투자에 대한 심도 있는 논의를 당부했다.

 

결국 SOC 스톡 논쟁은 정부나 민간이 ‘아전인수’식 자료가 아닌 객관적인 데이터제시가 선행되어야 한다. 그리고 정부는 업계입장에서 아직도 양적으로 부족한 인프라 건설에 경청하고, 건설업계는 정부의 정책을 신뢰하고 받아들이는 ‘역지사지’의 입장이 필요하다.

 

또한 교통이나 국토개발 분야 등에서 적정수준의 인프라 축적은 지속적으로 필요한 것으로 판단된다. 다만 안전, 환경 등 국민의 일상생활에서 질적인 삶 수준을 높이는 투자가 필요하고 아울러 눈에 보이지 않는 미래경제 및 사회구조 변화를 뒷받침할 수 있는 중장기적 투자 전략이 요구된다.

 

아울러, 박용석 건산연 연구실장이 지적했듯이 이제 SOC시설확충에 민간투자를 적극 활용해야 한다. 민간투자사업은 부족한 정부재정을 보완하고 사회기반시설의 적기 공급을 위해 활용되고 있다.

 

따라서 노후인프라 시설에 대한 개보수 및 성능개선 사업추진 시 민간투자방식 활용을 검토할 수 있고, 무료도로(shadow toll)방식의 국내적용을 검토해봄직하다. 끝으로 민간투자 대상사업을 현행 열거주의방식에서 포괄주의 방식으로 전환을 신중히 검토했으면 한다.

 

▲ 긴급토론회 참석자들이 기념촬영하고 있다.     © 변완영 기자
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