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[기고] 박광배 대한건설정책연구원 경제금융연구실장

SOC 예산 감소의 문제점

국토매일 | 입력 : 2017/09/19 [09:12]
▲ 박광배 대한건설정책연구원 경제금융연구실장    © 국토매일

[국토매일] 경제정책의 목적은 급격한 경기변동을 방지하는 것이라고 할 수 있다. 호황과 불황의 정도를  완만하게 운영하고 기간을 단축하는 것이라고 할 수 있다.

 

경제정책 수단 중 재정정책은 조세와 사회기반시설(Social Overhead Capital, 이하 SOC)투자를 통해서 집행된다. 과거 경기 불황 시 개별소비세를 인하하여 가계의 소비확대를 유도한 정책, 주택시장 안정화를 위하여 주택거래에 과세되는 지방세인 취득세의 세율을 활용한 것 등이 대표적이다.

 

SOC투자도 대표적인 재정정책의 수단이다. 중앙정부와 지방자치단체가 SOC에 투자를 통해서 경기 불황에 대응하는 것은 일반적인 현상이라고 할 수 있다. SOC투자를 통해서 일자리가 만들어 지고, 근로소득이 발생하여 소비를 진작시키는 경로는 가장 일반적으로 나타나는 효과라고 할 수 있다.

 

또한 SOC투자는 건설투자 확대로 이어져 GDP 항목인 투자를 증가시켜 경제성장에 기여하기도 한다. 국내외를 막론하고 경기불황의 대응수단으로 SOC투자가 활용된 사례는 매우 많다. 우리가 알고 있는 가장 대표적인 사례는 대공황시기 미국의 뉴딜정책이다. 대규모 토목사업을 통해서 일자리를 만들어내고 유효수요를 확보하기 위한 수단으로 활용되었다. 이처럼 국내뿐만 아니라 외국에서도 SOC투자는 정부의 중요한 경제정책 수단으로 활용되었다.

 

SOC투자를 수단으로 하는 경제정책은 최종적으로는 가계, 즉 소비의 주체에 초점을 맞추고 있는 경우가 많다. 경기 불황은 시장참여자인 가계와 기업의 활동 위축을 초래한다. 이런 영향은 순환되고 파급되어 불황의 규모를 확대하는 결과로 나타나게 된다. 이 상황에서 또 다른 경제주체인 정부는 SOC투자 확대를 통해서 소비여력을 확보시켜 개선을 시도하기도 한다.

 

대부분의 SOC는 공공재(public goods)에 해당한다. 공공재는 생산되는 즉시 구성원 모두가 함께 소비할 수 있는 재화 또는 서비스라고 할 수 있다. 따라서 공공재는 해당 재화 또는 서비스의 사용에 있어 비배제성(non-excludability)과 비경합성(non-rivalry)을 갖는 재화와 서비스이다.

 

집단의 모두가 사용하더라도 경합적이지 않고, 비용을 지불하지 않아도 사용을 배제할 수 없다. 이런 공공재의 특성으로 인하여 사회적으로 필요한 양보다 적게 공급되는 것이 일반적이다. 해당 시설의 공급을 통해서 투입된 비용의 보전과 수익을 확보할 수 없기 때문이다.

 

따라서 중앙정부와 지방자치단체 등의 공공부문이 공공재를 공급하는 것이 일반적이다. 우리가 쉽게 접하는 대표적인 공공재는 혼잡하지 않은 국도와 지방도 등의 도로를 들 수 있다. 통행료를 징수하지 않아 누구나 이용가능하고, 혼잡하지 않은 도로는 사용에서 경합적이지도 않다.

 

SOC는 공공재로서의 특성을 갖고 있을 뿐만 아니라, 특정한 지역의 경쟁력을 좌우하는 요소로서도 매우 중요하다. 철도와 교통시설, 정보서비스와 방재시설이 잘 갖춰진 지역은 중핵도시로 성장하게 된다. 업무와 상업시설이 집중된다. 다른 도시와 경쟁에서 우위를 점하게 된다. 과거 중심도시로서의 역할을 했던 구도심의 기능을 회복하여 해당 지역 및 구도심을 포함하는 도시 전체의 경쟁력 제고수단으로 도시재생이 모색되어야 하는 이유라고도 할 수 있다. 

 

이처럼 SOC투자는 다양한 목적에서 지속적인 공급계획이 안정적으로 운용돼야 하는 분야이다. 그러나 2018년 SOC 예산은 2017년에 비해 약 20%가 축소되는 것으로 예정돼 있다. 특히 철도와 도로 등의 분야에서 감소폭이 큰 것으로 나타나고 있다. 

 

도로분야 예산의 감소는 많은 사회적 비용을 유발하는 요인이 될 수 있다는 점에서 문제가 될 수 있다. 도로의 혼잡은 공급 부족 때문에 발생하기도 한다. 이로 인하여 혼잡한 도로를 이용하는 사람들이 부담하는 시간비용은 막대하다고 할 수 있다. 그리고 이들의 비용부담을 합계한 사회적 비용도 매우 큰 수준이다. 국내의 도로 공급 등 SOC 규모가 일정한 수준이어서 관련 분야 예산을 축소하는 것에 대해서 이론이 있을 수 있다.

 

이런 상황에서 SOC 예산의 대폭 축소는 사회적 편익을 축소시키는 결과를 초래할 수밖에 없다. 혼잡한 도로를 이용하지 않으면 통근시간 단축으로 시간비용이 절감되고, 이로부터 발생하는 시간적 편익을 감안하면 일정 기간 동안의 공급확대 및 개량에 필요한 예산이 지속적으로 투입돼야 할 것으로 판단된다. 

 

SOC예산의 축소로 인하여 야기될 문제점 중 지역경제의 위축과 도로시설 부족도 중요한 문제가 된다. 지방자치단체 가운데 비수도권 지방자치단체는 광역과 기초를 불문하고 재정자립도가 매우 낮은 수준이다. 특히 사회복지 관련 지출의 확대로 인하여 인건비 등 경직적·경상적 지출을 제외하면 투자재원을 확보하기 매우 어렵다. 지방도 확충에 필요한 재원을 확보할 수 있는 수단이 없다고 해도 과언이 아니다.

 

현재 지방도 건설에는 국고보조금이 큰 비중을 차지하고 있다. 국고보조가 없으면 지방자치단체의 지방도 확충 및 광역도로와 연결되는 지방도의 건설과 확장은 이루어질 수 없다고 할 수 있는 상황이다. 

 

중앙정부 보조와 지방자치단체의 대응비(matching fund)에 의해 조달된 재원으로 건설되는 도로공사는 해당 지방자치단체 지역경제 및 건설근로자 고용에 많은 긍정적인 효과를 미치고 있는 실정이다. 특히 비수도권 지역 지방자치단체에게는 더 문제가 될 수 있을 것으로 판단된다. 공사 및 건설업이 지역경제에서 차지하는 비중이 수도권에 비해 상대적으로 높다고 할 수 있고, 건설공사를 통해서 제공되는 일자리의 비중도 높기 때문이다. 

 

이처럼 SOC투자의 급격한 감소는 건설시장에 많은 부정적인 영향이 나타날 수밖에 없을 것으로 예상된다. 건설시장은 공공부문 발주뿐만 아니라 민간부분도 감소추세를 보이고 있다. 즉 시장에 큰 악재가 한꺼번에 나타나는 상황이 되고 있기 때문이다. 이런 상황을 완화하는 것, 즉 불황의 규모를 작게 하고, 기간을 단축시키는 것이 경제정책의 목적이라는 점을 상기하면 SOC의 감소는 경제정책의 목적에도 부합되지 못하는 것이라고 할 수 있다. 

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