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[기획] 주계약자 공동도급·직접시공의무확대·적정임금분야… 종합·전문 의견차이 보여

서울주택도시공사, ‘건설공사 거버넌스 회의’ 개최

변완영 기자 | 입력 : 2017/05/23 [09:21]
▲ 서울주택도시공사 주최 '건설공사 거버넌스 회의'                  © 국토매일


[국토매일-변완영 기자] 건설공사 진행 중 발생하는 각종 문제점을 발주처와 공사관계자가 동등한 입장에서 해결방안을 논의하고 상생협력 및 건설공사 품질 향상을 모색하기 위한 건설공사 거버넌스 회의가 지난 11일 서울주택도시공사(SH공사) 14층 대회의실에서 열렸다.

 

대한건설협회는 서울시 3불정책 시행에 대해 다음과 같은 3가지 의견을 제시했다.

 

주계약자 공동도급제 시행

주계약자공동도급제도는 주계약자의 입찰참여 기회 박탈하고 하자책임 불분명에 따른 공기지연 등 많은 문제점을 안고 있는 만큼, 시설물의 품질향상과 공사의 효율성을 제고할 수 있는 제도개선방안이 마련된 후 주계약자공동도급제도 적용발주를 발주자에게 위임해야 한다고 주장했다.

 

구체적인 제도개선방안으로는 주계약자와 부계약자간 계획·관리·조정 비용에 대한 견해가 다른 만큼 발주자가 관련비용을 원가에 반영하여 직접 지급해야하고, 부계약자가 부계약공종에 대해 여러 개의 면허·실적 등을 보유한 경우, 주계약자는 해당 면허를 보유하고 있는 부계약자를 선택하여 수급체를 구성할 수 있는 부계약공종 선택방식 도입 필요성을 강조했다.

 

또한 주계약자공동도급 방식에서 일부 공종구분의 경우 하자책임의 불분명, 시공상 비효율성을 발생시키는 사례가 발생하는 만큼 하자책임이 명확하고, 연계 공종혼선이 발생하지 않도록 합리적인 공종분류 해야 한다. 그리고 당해 공종별 규모·난이도·시공효율성 등을 감안하여 공종 분류하여 하자 분리가 명확하고, 공사품질 향상을 가져올 수 있는 경우에 한해 주계약자공동도급제도 적용할 수 있다는 것이다.

 

▲ 직접시공의무확대

건설업체의 기술력 향상을 위해 직접시공의 점진적 확대가 필요하다. 다만, 건설산업기본법령에서 직접시공비율을 정하고 있는 만큼 건산법의 개정을 통해 법적근거 마련 후 직접시공비율의 확대가 필요하다고 주장했다. 특히, 직접시공 의무 확대는 국회에서 다수의 법 개정안이 검토 중인 상태이다. 또한 직접시공확대를 위해 직접시공의 개념정립 및 범위를 명확히 해야한다는 견해이다.

 

적정임금제 시행

적정임금 등에 대한 법률적인 기준과 근거가 마련되어 있지 않은 상황에서 시공사로 하여금 근로자의 노임을 적정임금 이상 지급토록 하는 것은 발주기관이 우월적인 입장에서 시공자에게 과다한 부담을 강요하는 불공정행위라고 봤다.

 

따라서 발주자가 일용직 포한 모든 건설근로자에게 적정임금이상의 노임지급을 도입코자 한다면 근로자의 직접노무비에 대해서는 공사의 낙찰률 적용을 배제하는 조건으로 관련 제도개선 후 실시해야한다. 아울러 근로기준법에서 정한 제수당 등을 포함한 노임으로 공사원가에 반영하되 미반영시 실지급액과의 차액을 발주자가 직접 지급·보전필요가 있다.

 

이에 대한 전문건설협회의 견해는 다음과 같다.

 

추가공사 지시에 의한 공사비 지급의무화

건설공사는 설계변경 또는 공법변경 등의 사유로 당초 하도급계약의 산출내역에 미포함된 추가공사 또는 현장 추가지시가 빈번히 이루어지고 있다. 문제는 추가공사 발생 시 변경계약을 작성해 추가공사비를 보전 받아야 하나 실제 공사현장에서는 원사업자의 업무 편의, 시급성 등의 이유로 변경계약과 대금지급이 제대로 이행되고 있지 않다.

 

즉 원사업자는 우월적인 지위를 이용하여 추가 공사를 지시하고 수급사업자에게 변경계약서, 작업지시서 교부 요청을 묵살하는 경우가 빈번하다. 또한 정산과정에서 원사업자가 발주자로부터 추가공사금액에 대해 지급받지 못할 경우 수급사업자에게도 추가공사비를 지급하지 않아 추가공사비는 수급사업자에게 비용이 전가되기도 한다. 실제 작년 건설하도급분쟁조정협의회 접수 건수는 191건이며, 공사대금미지급 108건(56.5%), 추가공사대금 미지급 48건(25.7%), 지연이자 등 부당감액 등 기타 30건(15.7%)으로 드러났다.

 

따라서 원사업자 지시로 추가공사를 실시한 경우, 원사업자가 발주자로부터 추가공사비를 지급받지 못하더라도 수급사업자에게 추가공사비를 지급토록 법제화해야 한다. 또한 원사업자가 발주자로부터 설계변경 등 계약금액을 조정 받은 경우 발주자 또는 원사업자가 설계 변경된 내역서를 수급사업자에게 제공토록 개선할 필요성이 높다.

 

주계약자 공동도급제도 

원·하도급자간 대금미지급, 대물지급 등 불공정행위 척결과 적정공사비 확보를 통한 품질제고 및 건설 산업의 생산성 향상을 목적으로 한다.

 

주계약자 공동도급제도는 공동수급체 구성원별로 공사를 분담해 수행하되, 주계약자인 종합건설업자는 전체공사의 종합적인 계획·관리 조정역할을, 구성원인 전문건설업자는 각 공종별 전문공사를 전담 시공하는 제도이다. 

 

따라서, 하도급 전문건설업체가 발주자로부터 직접 공사를 계약 받고, 대금을 직접받기 때문에 공사대금 미지급, 대물지급, 장기어음 지급 등 수 십년간의 고질적인 불법· 불공정행위가 근원적으로 제거될 뿐 아니라, 적정한 직접공사 원가를 보장받을 수 있어 품질제고는 물론 부실시공 방지와 임금체불, 산재증가 등 사회문제 해소에 크게 기여할 수 있게 된다.

 

또한, 채산성 향상으로 경영안정은 물로 기술개발 등 생산성 향상과 경쟁력 강화로 중소기업이 자연적으로 육성되며, 종합건설업체는 시공능력이 앞서고 경쟁력이 강한 전문 업체와  파트너십이 가능하여 더 큰 경쟁력을 확보할 수 있다. 그리고 대기업과 중소기업이 각각의 분담된 역할을 수행해, 각각의 기여에 따른 공평한 이윤배분, 불법· 불공정행위 근절 등 대·중소기업이 공정하게 상생할 수 있는 건설문화, 건설 환경조성으로 건설업이 선진화될 수 있다.

 

지방공사의 경우 2억 원~100억 원 미만 공사 전면 확대 시행 (2010. 1), 국가공사의 경우 300억 원 이상 최저가낙찰공사 적용을 공공기관도 이에 준용하고 있다. 그러나 2009년, 2010년 LH공사, 철도시설공단 각 1건씩 발주에 그쳐  국가기관은 사실상 발주가 전무한 실정이다.

 

직접시공의무확대

서울시는 페이퍼컴퍼니 같이 기술·시공능력이 없는 부실업체 퇴출을 위해 원도급사의 직접시공 비율을 단계적으로 확대해 왔다. 그러나 건설산업기본법상 직접시공제 도입 취지 및 규정에 반한다. 현행 건산법 규정은 50억원(당초 30억원)미만 공사에 대해 일정비율 이상 직접시공 의무를 부여하고 있다.

 

이는 메이져급 업체가 수행하는 대형공사 보다는 주로 중소업체가 분포(34.9%)해 있는 중소규모 공사에서 업체난립으로 수주 경쟁이 치열하고, 도급받은 공사를 일괄전매 하는 등 불법적 수단을 통해 기생하는 무자격· 부실업체 퇴출 목적으로 도입됐다. 그러나 서울시가 발표한 직접시공제 방안은 건산법 규정 보다 훨씬 강화된 내용으로 법적 근거를 벗어난 재량권 남용에 해당하는 것이다.

 

또한, 적용대상을 모든 공사로 확대함으로써 100억원 이상 대형공사를 수주· 시공하는 업체를 ‘기술· 시공능력이 없는 부실업체’로 간주하거나 ‘페이퍼컴퍼니’로 단정하고 퇴출시켜야 한다는 설명은 지나친 논리 확장이라 할 것이다.

 

따라서, 50억 원 이상 공사에 대해 100% 직접시공 의무를 부여하는 것은 새로운 규제를 신설하는 것으로, 기업의 자유로운 경영활동을 제약하는 중요한 규제에 해당하므로, 반드시 법적 근거가 필요하다.

 

또한 지난 1958년 건설업법 제정이래로 ‘종합은 원도급, 전문은 하도급’이라는 형태의 생산방식을 50년 이상 유지해 오고 있다. 특히, 종합건설업자는 도급받은 전체공사를 관리(종합적인 계획·관리·조정)하는 역할을, 전문건설업자는 전문분야별로 직접시공을 담당하는 협업·분업의 대표적인 산업으로 성장· 발전해 왔다.

 

따라서, 직접시공 의무 확대는 ‘부실업체 퇴출과 근로자의 권익보호’라는 이상적인 차원에서 접근할 것이 아니라 건설생산체계 개편 논의와 연계하여 종합적으로 검토해 나가야 할 것이다.

 

그리고 획일적인 직접시공 규제는 의무비율 충족을 위해 건설공사를 자재구매·물품납품으로 편법 계약하고 위장직영·불법도급 등 법적용 회피 수단으로 악용되는 등 부작용 발생했다. 전문건설협회관계자는“하수급인의 경우 건설공사를 납품으로 수행하여 시공실적도 인정받지 못하고 정식 계약서도 없이 공사를 하게 되어 법으로 보장된 최소한의 보호도 못 받는 실정이다”라고 말했다.

 

결국 직접시공에 대한 정확한 확인방법·절차 등 검증방법이 우선 마련되어야 한다는 것이다. 또한, 단순히 적용대상 금액 및 비율 확대만 할 것이 아니라 직접시공 규제 도입에 따른 실익(비용·편익 등)과 효과 등을 분석·검증 후 확대여부 논의 바람직하다고 봤다.

 

전문건설업의 70%는 시설물의 일부 또는 전문분야를 시공하는 업역 특성상 하도급공사를 주업으로 하고 있어 종합업계의 직접시공 확대시 수주물량이 대폭 축소되는 등 생존권 문제 발생한다.

   

전문건설협회는 직접시공강화는 과도한 규제로 건설업 생산체계에 맞지 않는 반 시장적 규제이며 법적근거도 없이 건산법 기준이상 확대는 신중히 검토 요망한다며 대안으로 현행 직접시공제의 부실업체 퇴출효과 등 정책의 실효성 검증이 우선돼야 한다고 주장했다.

 

적정임금 보장 의무화

서울시는 건설근로자 생활 안정 및 안전사고 예방을 위해 시중노임단가 이상적정임금 지급 의무화방향으로 추진중에 있다. 하지만 건설공사 노무비는 현행 입찰제도상 시중노임단가 이상 확보 불가능하다. 즉 노무비는 입찰시 낙찰률에 연동되어 하락하고 하도급단계에서도 하도급율만큼 추가 하락되어 근로자를 직접 채용하는 전문건설사업주 부담 가중한다는 것이다.

    

시중노임단가는 전국 2000여 현장에서 조사한 직종별 평균임금으로 서울시 발주현장의 83%가 시중노임단가보다 높게, 17%는 낮게 받는 조사결과는, 건설근로자 임금이 숙련도, 난이도, 지역별· 직종별 수급에 따라 결정되는 매우 이상적인 노동시장을 입증해 주는 방증이다.

 

시중노임단가 이상 지급 강제는 근로자와 사용자간 임금설정 계약자유를 침해하고 기업 경영활동을 위축시키는 심각한 규제이고, 계약 상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하지 못하도록 하고 있는 지방계약법(제6조제1항)에도 위배 된다.

 

또한, 정부는 최저임금(시간당 6,470원)을 모든 사업장에 동일하게 적용하는데 서울시 건설공사만 적정임금 도입시 사실상 ‘서울시 건설업 최저임금’으로 작용해 서울시내 타 산업 및 타 지역 근로자에 대한 역차별 문제 야기될 수 있다.

 

시중노임단가 이상 적정임금 지급 시 사업주는 건설근로자 생산성과와 관계없이 획일적 임금을 보장해야 하므로 건설근로자 업무 소홀 등 도덕적 해이 발생할 수 있다.

 

공공공사 노무비(직접, 간접)는 기본급, 제수당, 상여금, 퇴직급여충당금의 합계액으로 구성하나 실제 노무비는 기본급만 반영하고 있는 실정이다. 건설근로자를 직접 고용하고 있는 전문건설업체는 공사원가에 반영되지 않는 연장, 야간, 휴일, 연차, 퇴직금 등 각종 법정수당까지 지급하고 있어 채산성 악화 가중될 우려가 있다.

     

따라서, 시중노임단가 이상 적정임금 보장 의무화 이전에 서울시 발주 건설공사에 각종 법정수당 반영이 선행 돼야한다.

 

전문건설협회 관계자는“건설근로자 적정임금제 도입 반대하고 적정노무비 확보를 위한 서울시 차원의 제도 개선 및 상여금· 퇴직급여충당금 등 원가반영 선행 등 보완책 마련이 필요하다”고 말했다.

 

이날 행사에 서울주택도시공사 내부위원으로는 건설안전사업본부장, 건설사업처장, 건축설계처장, 첨단기술사업처장, 공종별 부장 및 팀장이 참석했고., 대한건설협회 방흥순 실장 외 2명. 대한전문건설협회 김원진 부장외 1명이 동참했다. 현장별 책임건설사업관리 기술자. 현장대리인, 하도급 관계자 등이 참석했다.

 

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