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[박광배 대한건설정책연구원]재정운용 측면에서 주계약자공동도급의 효용성

지자체 세출의 효용성 중요…보조금 활용방안 모색

국토매일 | 기사입력 2017/02/07 [09:10]

[박광배 대한건설정책연구원]재정운용 측면에서 주계약자공동도급의 효용성

지자체 세출의 효용성 중요…보조금 활용방안 모색

국토매일 | 입력 : 2017/02/07 [09:10]
▲ 박광배 대한건설정책연구원     © 국토매일

[국토매일]중앙정부와 지방자치단체는 사인(私人)과 거래행위를 하고 있다. 이를 규율하는 법령이 계약법이다. 거래행위에 있어서는 중앙정부와 지방자치단체도 거래상대방과 대등한 당사자의 지위를 갖는다. 계약법은 거래당사자 간 대등한 관계를 상정하면서도 특징적인 지위를 갖고 있다. 

 

공공계약을 통해서 집행되는 재원은 세입으로 조달된다. 형평성과 함께 효율적인 운영이 이루어져야 한다. 이는 거래행위의 일방인 중앙정부와 지방자치단체가 지출하는 재원이 조세수입으로 충당되고 있기 때문이다. 조세는 납세의무자에게 대가를 지불하지 않으면서 금전적인 부담을 과하는 것이기 때문이다. 효율적인 사용이 매우 중요하게 고려되어야 한다. 

 

이에 따라 계약법에서는 계약자 선정에서 가격이 가장 중요한 선택의 기준이 되고 있다. 현행 국가계약법 시행령 제41조는 세입이 되는 경쟁입찰에서는 예정가격 이상으로서 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하도록 하고 있다. 

 

반면 제42조는 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 계약이행능력을 갖춘 자를 선정하도록 하고 있다. 이런 원칙은 지방계약법 시행령 제41조와 제42조에서도 동일하게 규정되고 있다. 

 

재정은 중앙정부와 지방자치단체가 하는 경제활동이라고 할 수 있고, 이들의 역할을 세입과 세출로 파악하는 것이라고도 할 수 있다. 재정운용의 전통적인 관심은 세입의 안정적인 확보와 확충이었다. 수직적 형평성과 수평적 공평성을 해치지 않는 조세정의를 준수하면서 세입을 확보하여야하기 때문이다. 

 

그러나 최근 세출의 효율적인 운용에 대한 관심이 높아지고 있다. 세출에 필요한 세입이 조세수입으로 조달되므로 효율적으로 사용하여야 한다는 전통적인 주장과 함께 세입 확충은 한계가 있기 때문이다. 세입은 무한정 확충할 수 없는 것이 현실이다. 

 

따라서 조달된 재원을 효율적으로 사용하는 것이 중요한 과제가 되고 있기 때문이다. 또한 중앙정부와 지방자치단체의 역할이 지속적으로 확대되고 있고, 이 과정은 재정의 확대라고 할 수 있기 때문이기도 하다. 

 

특히 한국처럼 고령화 추세가 급속도로 진전되어 복지수요가 지속적으로 확대되고 인구구조 변동으로 조세수입의 신장성이 제한되는 상황에서는 효율적인 세출운용은 그 중요성이 더욱 크다고 할 수 있다.

 

계약행위도 재정활동을 구성하는 중요한 분야 중 하나이다. 중앙정부와 지방자치단체가 계약법의 적용을 받으며 시장에서 수요자로 활동하는 분야는 공사, 구매, 용역 등이다. 이 가운데 공사가 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 따라서 공사발주 운용을 통해서 세출의 효율성을 제고할 수 있다.

 

세출의 효율성 제고는 중앙정부와 지방자치단체 모두 필요하지만, 특히 지방자치단체는 그 필요성이 더욱 크다고 할 수 있다. 지방자치단체는 세출에 필요한 재원을 스스로의 세입을 통해서 확보하지 못하고 있기 때문이다. 

 

2015년 지방자치단체의 평균 재정자립도는 52.5%에 불과하며, 개선이 이루어지지 못하고 있다. 지방자치제가 부활된 이후에도 조세수입에서 국세와 지방세가 차지하는 비중은 8대 2의 구조가 유지되고 있다.

 

중앙정부 또는 광역 지방자치단체의 재정이전이 없으면 재정운용이 불가능한 실정이다. 중앙정부와 광역 지방자치단체가 재정을 이전하는 제도를 지방재정조정제도라고 하며, 지방교부세와 국고보조금, 조정교부금과 시도비보조금 등이 재정이전의 수단으로 활용되고 있다. 지방교부세와 조정교부금은 이전받는 자가 자율적으로 재원을 사용할 수 있는 일반재원이며, 보조금은 특정재원에 해당된다.

 

중앙정부와 지방자치단체가 지출하는 재원 중 공사의 비중이 크다는 점, 그리고 이전재원의 역할이 중요하다는 점에서 이들을 연계하여 세출의 효율성을 제고할 수 있는 수단을 모색할 필요가 있다. 특히 보조금(subsidy)을 활용하는 방법이 실효적인 대안이 될 수 있을 것으로 기대된다.

 

이전재원이 투입되는 공사에서 주계약자공동도급을 활용하여 효율성을 제고할 수 있을 것으로 기대

된다. 주계약자공동도급은 계약법에서 권장하는 공동계약의 한 방식이다. 이 제도의 특징은 공동수급체 구성이 종합건설업자와 전문건설업자의 참여로 이루어진다는 것이다. 

 

공동이행방식과 분담이행방식 등 다른 공동계약이 종합건설업자 간 공동수급체 구성인 것과 구별된다. 종합건설업자와 전문건설업자가 공동수급체를 구성함으로서 하도급 생산방식에 비해 도급단계를 축소할 수 있는 장점이 있는 제도라고 할 수 있다.

 

현재 국내에서 공사는 대부분의 하도급 생산방식으로 이루어진다. 하도급은 수직적인 분업의 한 방식이라고 할 수 있다. 건설업 생산은 다양한 참여자의 역할 분담이 필요하다. 하나의 건설업자가 생산에 필요한 모든 기능을 보유할 수 없기 때문이다. 이런 분업의 필요성을 수직적인 형태로 조직한 것이 하도급생산방식이라고 할 수 있다.

 

하도급은 공사기간 중 발생할 수 있는 위험(risk)을 회피할 수 있는 수단이 된다는 점에서 발주자에게 유리한 점이 있다. 그러나 실제 생산에 참여하는 하도급자와 발주자의 관계가 밀접하지 못하다. 또한 도급단계가 추가됨에 따라 거래비용(transaction cost)이 발생하는 문제도 있다.

 

즉 도급과 하도급을 거치면서 거래비용이 발생하게 되고, 이 비용은 공사에 투입되지 못하는 비용이 된다. 도급단계가 축소되면 공사비용을 더 충분하게 확보할 수 있다. 주계약자공동도급 활용은 거래비용을 절감할 수 있는 수단이 되며, 재정의 효율성 제고에 긍정적인 역할을 할 수 있다.

 

이처럼 도급단계 축소를 통해서 거래비용을 절감할 수 있는 수단으로 활용할 수 있는 주계약자공동도급을 보조금이 투입되는 사업에 우선 적용하는 것이 필요하다. 국고보조금과 시도비보조금 등은 용도가 정해져 있다는 점에서 효과적인 수단이다.

 

보조금은 지방재정 운용에서 중요한 역할을 하고 있다. 2015년 지방재정 세입 중 국고보조금 비중은 26.6%였다. 전년 대비 1.3%p가 증가한 수준이다. 국고보조금 비중은 지속적으로 증가하는 추세이다. 

 

국고보조금으로 인하여 지방재정에 미치는 부정적인 효과에 대한 우려가 제기되고 있기는 하나, 지방자치단체가 발주하는 도로 등 많은 기반시설 공사에 국고보조금이 투입되고 있다. 국고보조금 지원이 없으면 공사가 이루어질 수 없는 상황이다. 따라서 국고보조금이 투입되는 사업에 주계약자공동도급을 활용함으로서 동일한 재정투자로 추가적인 공사비 확보가 가능하며, 공사의 품질 제고에 긍정적인 효과를 기대할 수 있다.

 

이런 상황은 지방자치단체 간 관계에서도 동일하게 적용된다. 광역 지방자치단체는 기초 지방자치단체에 시도비보조금을 이전하고 있다. 기초 지방자치단체는 광역 지방자치단체에 비해 세입 확보 수단이 열악하다. 이전재원의 역할이 재정운용에서 매우 중요하다. 특히 문화 및 체육시설 투자를 위해서는 시도비보조금이 반드시 필요하다. 

 

보조금은 용도가 지정되어 있을 뿐만 아니라 보조자의 정책 목적과 의도를 관철시킬 수 있는 특성이 있다. 보조자에게는 목적을 관철시킬 수 있는 유용한 수단이 될 수 있다. 따라서 보조금이 투입되는 공사에 대해서는 특정한 방식을 우선 적용하도록 요구할 수 있을 것으로 판단된다. 이런 요구가 수용될 수 있는 전제는 주계약자공동도급이 공사품질 제고에 기여할 수 있는 수단이기 때문이다.

 

지방자치단체 예산 중 사회기반시설(SOC)이 지속적으로 축소되고 있다. 2008년 사회복지 예산과 SOC예산은 각각 18.9%와 23.3%였으나, 2016년에는 그 비중이 각각 26.9%와 15.6%가 되었다. 효율적인 세출 운용의 필요성이 증대되었을 뿐만 아니라 투자의 우선순위 등을 보다 신중하게 고려해야 하는 환경이 되고 있다. 주계약자공동도급은 이런 환경에서도 효과적인 수단이 될 것으로 생각된다.

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